آلبرت بغزیان- اقتصاددان: مسئله کسری بودجه، چالشی دیرینه و همیشگی برای اقتصاد ایران بوده و تقریباً سالی را نمی‌توان یافت که دولت با این معضل دست و پنجه نرم نکرده باشد. اگرچه بودجه‌های سالانه عموماً روی کاغذ و در زمان تصویب، بدون کسری و با تراز منابع و مصارف ارائه می‌شوند، اما در عمل، واقعیت چیز دیگری است. معمولاً درآمدهای پیش‌بینی‌شده، به ‌ویژه درآمدهای نفتی که ستون فقرات بودجه را تشکیل می‌دهند، به دلایل مختلفی از جمله نوسانات قیمت جهانی نفت، محدودیت‌های فروش ناشی از تحریم‌ها، مشکلات مربوط به بازگشت ارز حاصل از صادرات و یا تغییرات نرخ ارز در طول سال مالی، به طور کامل محقق نمی‌شوند. از سوی دیگر، هزینه‌ها نیز که بخش قابل توجهی از آن صرف پرداخت حقوق و دستمزد و تعهدات به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود، نه تنها کاهش نمی‌یابند بلکه گاه به دلیل تورم و یا بروز وقایع غیرمترقبه، از ارقام پیش‌بینی‌شده نیز فراتر می‌روند. جالب آنکه خود کسری بودجه نیز به عاملی برای تشدید تورم تبدیل می‌شود و این تورم، مجدداً هزینه‌های دولت را افزایش داده و به این ترتیب، کسری بودجه را عمیق‌تر می‌کند، یک چرخه معیوب که مهار آن نیازمند اقدامات بنیادین است. در واقع، یکی از راه‌های غیرمستقیم برای کاهش کسری بودجه، کنترل تورم توسط دولت است تا از افزایش بی‌رویه هزینه‌ها جلوگیری شود. تا زمانی که این دو اهرم کلیدی، یعنی تحقق پایدار درآمدها و کنترل موثر هزینه‌ها، به درستی مدیریت نشوند، سایه کسری بودجه همچنان بر اقتصاد کشور سنگینی خواهد کرد.

اثرات مخرب کسری بودجه بر اقتصاد متعدد و قابل توجه است. هنگامی که دولت بیش از درآمدهای خود هزینه می‌کند، این مازاد هزینه یا کسری، ناگزیر به افزایش نقدینگی در اقتصاد منجر می‌شود. دولت برای تامین این کسری، یا به استقراض از بانک مرکزی روی می‌آورد که مستقیماً به افزایش پایه پولی و به تبع آن، رشد نقدینگی و تورم دامن می‌زند و یا از نظام بانکی استقراض می‌کند که آن هم پیامدهای خاص خود را دارد. ممکن است این پرسش مطرح شود که کشورهایی مانند آمریکا یا برخی کشورهای اروپایی نیز با کسری بودجه مواجه هستند، اما چرا تورم بالایی مشابه آنچه ما تجربه می‌کنیم، در آنجا دیده نمی‌شود؟ پاسخ در ماهیت و محل هزینه شدن این کسری نهفته است. در آن کشورها، بخش عمده کسری بودجه صرف تکمیل پروژه‌های سرمایه‌گذاری، توسعه زیرساخت‌ها و فعالیت‌های مولد اقتصادی می‌شود که در نهایت به افزایش ظرفیت تولید و رشد اقتصادی کمک می‌کند. اما در کشور ما، متاسفانه بخش اعظم کسری بودجه صرف هزینه‌های جاری نظیر پرداخت حقوق و دستمزد و ایفای تعهدات به سازمان‌های بازنشستگی و صندوق‌ها می‌شود که ذاتاً مولد نیستند و بیشتر به افزایش تقاضا بدون پشتوانه تولید منجر شده و در نهایت، به شکل تورم خود را نشان می‌دهند. بنابراین، تورم مزمنی که دائماً از آن سخن می‌گوییم، یکی از بارزترین و مخرب‌ترین اثرات کسری بودجه در اقتصاد ایران است و ریشه اصلی این کسری نیز، به درآمدهای پایین نفتی ناشی از تحریم‌ها بازمی‌گردد. تا زمانی که تحریم‌ها پابرجا باشند، پول‌های کشور بلوکه شده، خریداران نفت ما محدود بوده و یا با هراس و با قیمت‌های نازل‌تر از ما خرید کنند و در بازگرداندن پول آن نیز تعلل ورزند، معضل کسری بودجه به قوت خود باقی خواهد ماند.

این کسری بودجه، اثرات شدیدی بر شبکه بانکی کشور نیز تحمیل می‌کند. همانطور که اشاره شد، یکی از راه‌های تامین کسری، استقراض دولت از بانک‌ها و بانک مرکزی است. استقراض از بانک مرکزی، به طور مستقیم پایه پولی را افزایش داده و به رشد نقدینگی و تورم دامن می‌زند و بانک مرکزی نیز معمولاً در بازپس‌گیری این مطالبات از دولت با دشواری مواجه است. اما هنگامی که دولت از بانک‌های تجاری استقراض می‌کند، بخش قابل توجهی از منابع این بانک‌ها به سمت دولت هدایت شده و در نتیجه، منابع کمتری برای اعطای تسهیلات به بخش خصوصی، تولید، صنعت، ساختمان و سایر متقاضیان باقی می‌ماند. این امر دست بانک‌ها را در تامین مالی بخش واقعی اقتصاد می‌بندد و آنها ناچار می‌شوند باقیمانده منابع محدود خود را با سخت‌گیری بیشتری تخصیص دهند.
اگرچه استقراض از بانک‌های تجاری در مقایسه با استقراض از بانک مرکزی، اثر تورمی کمتری از منظر مستقیم پایه پولی دارد، اما دولت را به رقیبی برای بخش خصوصی در جذب منابع بانکی تبدیل می‌کند. در مورد بانک‌های دولتی، این معضل شکل دیگری به خود می‌گیرد؛ این بانک‌ها معمولاً در اولویت پرداخت تعهدات دولت قرار می‌گیرند و در نتیجه، ممکن است در ایفای تعهدات خود به سپرده‌گذاران دچار مشکل شوند. از سوی دیگر، دولت نیز به این بانک‌های دولتی بدهکار می‌شود و این بدهی‌ها معمولاً با تاخیر و یا به سختی بازپرداخت می‌شوند که نتیجه آن، بروز "ناترازی" در ترازنامه بانک‌هاست. این ناترازی که بخش قابل توجهی از آن ناشی از بدهی‌های دولت است، توان واقعی بانک‌ها را در ایفای نقش واسطه‌گری مالی و حمایت از تولید به شدت محدود می‌کند، هرچند که به دلیل ماهیت بدهکار بزرگ (دولت)، این بانک‌ها معمولاً اعلام ورشکستگی نمی‌شوند.

حال، با فرض تداوم شرایط تحریمی، دولت برای تامین کسری بودجه و یا تامین مالی پروژه‌های خود چه راهکارهایی در پیش دارد؟ قطعاً تلاش برای افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق مقابله با فرار مالیاتی، تعریف پایه‌های مالیاتی جدید و یا بازنگری در نرخ‌های مالیاتی ضروری است، اما با توجه به رشد قیمت‌ها و افزایش هزینه‌های دولت، این راهکارها به تنهایی جوابگو نخواهند بود. بنابراین، دولت باید به دنبال روش‌های نوین تامین مالی پروژه‌ها، به ‌ویژه پروژه‌های زیرساختی و مولد باشد. مشارکت با بخش خصوصی، واگذاری پروژه‌ها به این بخش، و یا دعوت از سرمایه‌گذاران خصوصی برای مشارکت در طرح‌ها با تضمین سود عادلانه و منطقی، می‌تواند تا زمان به درآمدزایی رسیدن پروژه‌ها، بار مالی را از دوش دولت بردارد.

در مواردی که پروژه‌های زیرساختی مانند احداث جاده یا سد، منافع مستقیمی برای بخش خصوصی (مثلاً کشاورزان یا صاحبان صنایع) دارد، باید سازوکاری برای مشارکت آنها در تأامین هزینه‌ها اندیشیده شود. به عنوان مثال، اگر جاده‌ای صرفاً برای دسترسی یک کارخانه احداث می‌شود، منطقی است که هزینه آن توسط همان کارخانه‌دار تامین شود، نه اینکه دولت تمام هزینه‌های احداث، نگهداری و روشنایی آن را بر عهده بگیرد. گسترش این روش‌های تامین مالی، همزمان با تلاش برای کاهش اثرات تحریم‌ها و آزادسازی منابع مسدود شده کشور، می‌تواند به دولت کمک کند تا اوراق و اسنادی را که برای تامین مالی فروخته است، در آینده بازخرید نماید.

در این میان، بهینه‌سازی کارکرد تسهیلات بانکی و هدایت اعتبارات به سمت تولید و سرمایه‌گذاری‌های مولد، به ‌ویژه در سالی که به نام "سرمایه‌گذاری برای تولید" مزین شده، از اهمیت بسزایی برخوردار است. اما این امر مستلزم هماهنگی کامل میان سیاست‌های پولی، مالی و بانکی است. سیاست‌های پولی که توسط بانک مرکزی به عنوان یکی از اعضای تیم اقتصادی دولت و مشاور پولی آن تدوین و اجرا می‌شود، سیاست‌های مالی که وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه مسئول تنظیم و مدیریت درآمدها و هزینه‌های دولت هستند، سیاست‌های ارزی که متولی اصلی آن بانک مرکزی است و سیاست‌های تجاری که عمدتاً بر عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت (و گمرک به عنوان بخشی از آن) قرار دارد، همگی باید در راستای اهداف کلان اقتصادی کشور نظیر اشتغال‌زایی، رشد تولید، رفع موانع کسب‌وکار، رشد اقتصادی پایدار و ثبات قیمت‌ها، همسو و هماهنگ باشند.

اگر هر یک از این نهادها ساز خود را بزنند و بدون هماهنگی با دیگران عمل کنند، نتیجه‌ای جز آشفتگی و بروز تضاد در تصمیم‌گیری‌ها نخواهد داشت، مانند آنچه گاهی در مورد سیاست‌های ارزی مشاهده می‌کنیم که بانک مرکزی دیدگاهی دارد و وزارت اقتصاد ممکن است رویکرد دیگری را دنبال کند. این وضعیت را می‌توان به یک ارکستر تشبیه کرد که برای اجرای یک قطعه موسیقی دلنواز، همه نوازندگان باید با یکدیگر هماهنگ باشند و تحت رهبری واحد عمل کنند. اگر یکی از سازها ناکوک باشد و یا ناهماهنگ بنوازد، حاصل کار، نوایی گوشخراش خواهد بود. رهبری این ارکستر اقتصادی با رئیس‌جمهور یا شورایی از معاونین و وزرای اقتصادی دولت است.

البته اگر از مسئولان پرسیده شود، همگی بر وجود هماهنگی تاکید خواهند کرد، اما پرسش اینجاست که اگر هماهنگی وجود دارد، چرا گاهی شاهد تصمیمات متناقض و یا تصمیماتی هستیم که به نظر می‌رسد منافع عمومی را در نظر ندارد؟ این هماهنگی، امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است و مسئولیت اصلی آن بر عهده وزرای اقتصادی، رئیس کل بانک مرکزی و رئیس سازمان برنامه و بودجه است که باید با تعامل و همفکری مستمر، برای بهبود معیشت مردم و پیشبرد اهداف اقتصادی کشور تصمیم‌گیری کنند.

بحث استقلال بانک مرکزی نیز در همین چارچوب معنا می‌یابد. استقلال به معنای آن نیست که بانک مرکزی حرف سایر اجزای دولت را نشنود و یا خود را از بدنه دولت جدا بداند، بلکه به این معناست که تحت فشار قرار نگیرد تا سیاست‌های مالی انبساطی دولت که منجر به کسری بودجه می‌شود، به طور خودکار به سیاست‌های انبساطی پولی و چاپ پول تبدیل نشود، مگر آنکه بانک مرکزی بر اساس تحلیل‌های کارشناسی خود به این نتیجه برسد. چگونگی برقراری این استقلال، به سازوکارهای مختلفی از جمله نحوه انتصاب رئیس کل و اعضای هیات عامل بانک مرکزی بستگی دارد، اما در نهایت، اصل موضوع به انصاف، تعهد و نگاه ملی مسئولانی بازمی‌گردد که دور یک میز می‌نشینند و برای سرنوشت اقتصادی کشور و سفره مردم تصمیم می‌گیرند.

در نهایت، برای آنکه منابع محدود بانکی به جای تامین نیازهای غیرمولد بخش دولتی و یا پوشش کسری بودجه، به سمت حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری‌های مولد هدایت شود، نیازمند یک بازنگری جدی در تخصیص منابع و کاهش فشارهای تکلیفی از ناحیه دولت و مجلس بر شبکه بانکی هستیم. این امر، در کنار اصلاحات ساختاری در بودجه‌ریزی و مدیریت مالی دولت و همچنین تقویت نظارت بر عملکرد بانک‌ها، می‌تواند به بهبود سلامت نظام بانکی و افزایش سهم بخش تولید از تسهیلات اعتباری کمک شایانی کند.